回望2025：国际发展大事件
发布时间：2026-03-02
编辑：孙蔚青、紫云
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2025年，全球发展合作面临多重挑战与转型：官方发展援助大幅下滑、人道主义需求创历史新高、美国、欧盟等主要捐助国调整战略重心，在地缘政治、财政压力与可持续发展目标之间...
2025年，全球发展合作面临多重挑战与转型：官方发展援助大幅下滑、人道主义需求创历史新高、美国、欧盟等主要捐助国调整战略重心，在地缘政治、财政压力与可持续发展目标之间寻求平衡，全球卫生、基础设施、气候与教育等关键领域的合作模式正在重塑。联合国系统和多边开发银行加快深化改革以提升效率、协同与适应性，混合融资和人工智能应用则成为重要支撑。国际发展观察和您一起回顾2025年国际发展领域的政策变化、资金流向与技术趋势。
○ 美国援助转向冲击全球发展体系
○ 欧盟将发展合作纳入地缘战略
○ 塞维利亚大会：混合融资主流化
○ 世卫大会通过《大流行协定》
○ COP30：气候治理务实进展与创新
○ 联合国及多边开发银行加快深化改革
○ AI重塑发展合作
○ 援助骤降严重冲击发展中国家
○ 人道援助需求激增资金缺口扩大
○ “小而美”项目精准惠及发展中国家
自特朗普执政以来，美国对外援助政策发生重大转向，其核心在于以“美国优先”为指导，系统性拆解并重塑传统发展合作体系。通过冻结与削减对外援助预算、退出多个多边组织、撤销美国国际发展署（USAID），以及颁布《“美国优先”全球卫生战略》等一系列举措，美国不仅在援助资金流向和机构设置上作出调整，也从理念层面动摇了战后形成的国际发展合作共识。1 月，美国国务院暂停对外援助，以“重新评估和定位”援助，使其与本届政府“美国优先”的对外政策保持一致。美国随后关闭USAID总部，并于 7 月正式撤销这一运营 60 余年的机构，其剩余项目中符合特朗普政府政策导向的部分被移交至美国国务院继续管理。特朗普在就职当日签署行政令，宣布美国再次退出《巴黎协定》，并启动退出世界卫生组织（WHO）的程序；此后，美国退出联合国人权理事会，并停止向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处提供资金。7 月，美国第三次宣布退出联合国教育、科学及文化组织（UNESCO）。美国援外结构正从减贫、公平和社会部门投入，转向地缘政治高度相关的领域，特别是卫生安全、边境控制、关键矿产与供应链项目。在 9 月发布的《“美国优先”全球卫生战略》框架下，卫生预算强调防范跨境疫情对美国本土的威胁，而对最贫困国家公共卫生体系的长期投入则明显承压。美国预算收缩和高度不确定性削弱了其在多边体系和双边发展合作中的“锚定”作用，迫使其他捐助国与多边开发机构在资金和议程上填补空白。对受援国而言，2025 年的美国外援调整不仅意味着资源减少，更意味着规则和预期发生改变，各国需在更加碎片化、政治化的援助环境中重新平衡来自欧盟、中国等新兴经济体及多边开发银行等不同渠道的资金与条件。地缘政治格局变化与财政预算收缩的双重压力，正促使欧盟系统性调整其对外政策，将发展合作日益作为服务更广泛地缘政治和战略目标的工具。近年，欧盟成员国普遍削减传统官方发展援助规模，并将资源重新配置至支持乌克兰、国防开支、移民治理等优先议题。法国2026年预算计划削减约7亿欧元（约8.24亿美元）对外援助。德国2026年人道主义预算降至10.5亿欧元（约12.36亿美元），不到上一年的一半。2024年12月，瑞典宣布削减约100亿瑞典克朗（约10.89亿美元）对多个非洲国家的发展合作资金。与此同时，欧盟正在重构其发展合作工具与机制，使其与外交和地缘政治目标更为紧密地结合。传统以ODA赠款支持最不发达国家和脆弱国家在卫生、教育和社会领域开展减贫项目的模式明显收缩。取而代之的是，以“全球门户”（Global Gateway）和睦邻、发展及国际合作工具（NDICI）为核心的“贷款 + 担保 + 混合融资”组合，以及公私伙伴关系（PPP）模式，重点投向基础设施、交通、能源和数字领域。欧盟期望通过工具组合的灵活运用，根据不同国家的发展阶段和政治背景“量身定制”合作方案，同时利用有限的ODA资源催化公共和私营投资。与此同时，发展合作的条件化与交易化趋势愈发明显。合作关系不再仅围绕减贫目标展开，而是更加明确地与伙伴国在移民管控、能源合作及地缘政治立场上的承诺挂钩，援助政策与产业政策、制裁工具和经济安全议程深度交织。这一转向表明，欧盟已不再单纯将发展合作视为实现联合国可持续发展目标（SDGs）的政策工具，而是作为推进全球战略重点的综合性手段。2025年或成为欧洲国际发展援助从“发展政策”向“一体化战略支出”模式转型的重要节点。
2025年7月，第四届联合国发展融资大会（FfD4）在西班牙塞维利亚举行。会议通过政府间成果文件《塞维利亚承诺》（Seville Commitment），集中反映了当前全球发展融资体系面临的结构性困境，也标志着国际社会在应对发展融资问题上的一次重要方向性转变。大会指出，以官方发展援助（ODA）和多边贷款为主导的传统融资模式，已难以匹配现实需求。联合国（UN）和世界银行（WBG）的数据表明，实现SDGs仍存在每年高达数万亿美元的融资缺口。高利率环境、债务脆弱性上升以及资本持续外流，进一步抬高了发展中国家的融资成本。与此同时，主要捐助国普遍面临财政约束，对外援助日益政治化，使多边融资的可预期性和总体规模同步下降。围绕“为可持续发展重塑全球融资体系”的核心议题，大会将混合融资（blended finance）从相对边缘的技术性工具，提升为发展融资体系中的关键路径之一。《塞维利亚承诺》及其配套“行动平台”明确提出，应将公共资金、开发性金融和政策性工具作为“风险缓冲器”，以系统性方式撬动私营资本进入基础设施、气候转型、卫生和社会服务等关键领域。这一思路反映了国际共识的深刻转变，即公共资金的首要功能不再是直接填补融资缺口，而是通过降低风险、改善项目可融资性和放大资本规模，发挥“资本催化剂”作用。在这一框架下，多边开发银行、国家开发金融机构以及出口信贷工具，被赋予更明确、更主动的资本动员与风险分担角色。总体而言，塞维利亚大会标志着国际发展融资进入“公私混合、多方协作”的新阶段。其实际成效，将取决于公共部门能否以清晰规则、透明机制和公共目标，对资本进行有效引导和约束，确保资金真正投向贫困、气候变化、教育和卫生等最紧迫的全球发展挑战。
（图/Anja Niedringhaus, AP）
2025年5月，第78届世界卫生大会（WHA）通过《世界卫生组织大流行协定》（WHO Pandemic Agreement），标志各国在新冠疫情后首次以法律约束力形式，系统修订全球大流行病预防、准备与响应（PPR）体系。该协定被视为对《国际卫生条例（2005）》的重要补充，也代表全球卫生多边合作制度性推进。协定确立公平、团结、“同一健康”（One Health）理念及强化世卫组织协调职能为核心原则。制度设计上，强调增强各国公共卫生体系、完善跨部门、跨区域监测预警网络、推动病原体样本与数据共享，并探索建立协调的全球融资机制，支持低收入国家履约。协定还提出构建全球卫生应急供应链与物流网络，鼓励成员在疫苗、药物和诊断产品领域开展技术转移与产能布局，降低对少数生产国依赖，同时明确世卫组织无权强制成员采取封锁、强制接种或关闭边境措施，以回应国家主权关切。总体来看，《大流行协定》是在新冠疫情经验基础上形成的国际法律框架。一方面，协议确认多边合作机制及世卫组织平台合法性，有助在地缘政治分化背景下维持全球卫生规则共识；另一方面，落实仍面临挑战。资金可持续性不明，如何确保新增和可预测资源尚未明确；病原体共享、知识产权保护与产业激励之间分歧显著，发达国家和主要疫苗生产国担忧削弱创新动力，而发展中国家担心重演疫情中“获取滞后、价格高昂”的结构性不平等；此外，监测与问责机制相对温和，缺乏强制约束，实际效力在很大程度上依赖成员国政治意愿与同侪压力，而非硬性制裁。2025年11月，《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第三十次会议（COP30）在巴西贝伦举行。会议通过《全球动员：团结协作应对气候变化挑战》总体协议（Global Mutirão），在推动未来气候行动方向方面取得一定进展的同时，也集中反映了各方之间依然存在的深层分歧。缔约方在COP30上就若干关键议题达成共识。各国重申自愿合作框架，承诺继续落实《巴黎协定》，努力限制全球升温并推动温室气体减排。会议同意到2035年将全球气候适应资金规模提升至2025年的三倍。COP30还首次将“贸易与气候”议题纳入气候协定的正式文件，并启动首个围绕贸易问题的专项工作流程，凸显贸易政策在全球气候议程中的日益重要性。此外，会议提出多项旨在加快全球气候行动的机制性倡议，包括
