过渡治理情境下的中国社会服务困境基于Z市社工作服研究

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——张和清教授
 

过渡治理情境下的中国社会服务困境

——基于Z市社会工作服务的研究
本文作者
黄晓星（上），中山大学社会学与人类学学院
熊慧玲（下），中山大学社会学与人类学学院
 
（原文将刊于《社会》2018年第4期）

 
摘 要：
    社会工作在近十年来创新社会治理的推动下发展迅速。本文将重点关注于社会服务组织的服务供给过程及其导致的社会服务困境。通过对治理情境的拓展分析，引入过渡治理情境概念，分析我国社会服务供给。在此情境下，文章以Z市家庭综合服务中心为例，围绕自由裁量权这一概念讨论社会服务组织的服务供给策略及其所导致的服务困境。在过渡治理情境中，消极的自由裁量权与社会工作的半专业化发展结合在一起，社会服务组织选择了“活动化”和“指标化”的服务供给，令社会服务处于创新和碎片化之间，而导致社会服务陷入困境。社会服务困境根源的解决在于建立合作的治理情境、强化本土化社工专业力量、充分发挥第三方的社会服务供给效力。
 
 
    研究背景：治理转型与社会服务困境
 
    在政府的大力支持和民间公益组织的推动下，社会工作在过去十年取得了突破性的进展。我国社会工作(以下简称社工)相关文献也越来越多地关注到社工在本土领域的嵌入、街区权利的吸纳、社工的专业发展、社会服务组织（以下简称社服组织）与其他主体之间的边界（王思斌，2011；朱健刚，2013；黄晓星、杨杰，2014；黄晓星、杨杰，2015）。这些研究不仅关注到了不同地区的社工实践，更对社工在发展过程中的困境作出了进一步阐述。
 
    然而，文献研究要么聚焦于宏观的社会结构与社工的发展，要么聚焦微观的社工实务的供给研究。2016年是党的十六届六中全会作出关于建设宏大社会工作人才队伍建设战略部署的第十年。在治理转型过程中，我国社会工作从制度化、职业化到专业化发展都取得了重大突破。对专业社工与行政社工之间关系的探讨，是我国社会工作发展的重要议题。社工专业从1986年国家开始恢复到如今社工服务得到全面发展，从嵌入到转型等对我国社工服务全方位的不断探索。但是，应该看到，学者考察中国社工发展困境则多是从较宏观的专业化、职业化和本土化等方面进行探讨的。对于社工的困境分析主要强调社工在专业方法上的困境以及外部环境和内部专业性不够所造成的服务困境。但对于社会服务的治理情境的约束性条件及其对社服组织的主观能动性的影响研究还稍欠不足，这些现状描述大多忽视了社服组织的能动性。
 
    基于此，本文将重点关注Z市社工服务，以Z市购买社工服务（家庭综合服务中心）为案例，在中观层面上对社服组织内部的运作等进行多个案比较分析。西方学者运用街头官僚理论中的自由裁量权概念来讨论社会工作者的选择性服务及其困境，其讨论背景和我国现阶段社会工作发展有一定的相似性但是有其不同点。通过对治理情境的拓展分析，引入社服组织的专业性及其在社区中的位置，能够清晰分析中国社会服务与西方社会服务的不同。本文批判回应自由裁量权的概念，重点关注在治理情境下社服组织的服务供给策略，提出社会服务困境的一个解释性框架。十年间社工取得了飞速的发展，特别是在改革发展的前沿城市Z市，社工服务在十年间得以全面铺开。2009年，Z市发布《中共Z市委 Z市人民政府关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》（Z字〔2009〕13号），开始推广社会工作。2011年《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》的出台，正式从制度层面规定了家综建设的合法性。Z市在2010-2012，2012-2015，2015-2018等不同阶段对社工发展都有较多的政策条文规制，对社工发展有较多调整，以回应出现的各种问题。截止2014年，Z市家综增至171间，财政支出总额超过3.1亿元（雷杰、罗观翠等，2015）。2016年11月7日，全国社会工作推进会议在Z市召开。Z市社工发展体现了在极具复杂性的大都市中，治理展开所面对的问题，以及所做出的努力。
 
    文献回顾与概念脉络
 
    近年来，对社会工作的讨论，多集中于从宏观制度层面来探讨社会工作服务以及实践层面探讨嵌入街区权利关系中的社会工作的困境。与以往研究不同，本文从社会工作者和社服组织角度来分析社工所面对的过渡治理情境，探讨社工服务的困境与方向的思考。
 
（一）社会服务领域的治理情境
 
    在转型时期的社会建设和社会治理中，社服组织承担了重要的职能，其作为治理主体被塑造出来。治理情境决定了地方政府的行为以及其他社会主体的回应（吕方，2013）。对于社会服务的解释需置于治理情境之中来进行分析，不过，社会服务领域所面临的情境约束与其他情境截然不同，有着不同的逻辑，从而产生了不同的结果。
 
    社会组织所处的社会情境影响了社会服务的生存和发展，而社会情境则受到所处政治环境的影响。不同层级、不同属性的政策执行者会对社服组织所提供的服务产生不同程度的影响，如宏观政策的模糊发包特征以及地方政府的风险控制与技术治理（黄晓春，2015）。关于治理体制的形成和运作的研究中，晋升锦标赛、共谋体制和行政发包制等更多是对科层体制内的分析，如周黎安（2014）提及行政发包制是基于行政制和发包制的中间理想类型，是一种行政组织边界内的内部发包制；另外一方面，自上而下的任务发包主要集中于经济领域，经济发展的绩效更容易相互比较，能够被分解及发包，因此压力也能实现从上到下的转移。当转向外部，以及转向社会组织和社会服务领域时，则呈现出另外一番景象，如“模糊发包”（黄晓春，2015）。
 
   第一，体制外部往往是被治理的目标对象，是权力需要渗透的领域。当解释地方政府行为时，强风险约束环境是    地方政府面临的治理情境；当解释社会组织等行为时，地方政府的行为成为治理情境中的重要部分。政府出于目标聚焦和规避治理风险的考虑,将公共服务型社会组织作为重点发展的目标在资源与合法性赋予上进行大力扶持。政府会对社会组织的服务进行限制和制度筛选，地方政府的权力也会渗透进入社服组织的场域（黄晓春，2015）。国内学者关于政府与社会服务组织的关系研究主要分为三类：权力与观念的冲撞、在沟通中争取信任及委托以及基于互补的合作（周小华、付平，2009）。诸松燕（2008）认为目前政府与社会服务组织的关系主要有四种：政府主导型、第三部门主导型、二元模式以及协作模式。但是，地方政府对于社会组织的策略更多是吸纳（朱健刚、陈安娜，2013），而非像基层政府的共谋。从体制内外的区分上来讲，部分学者所呼吁的“嵌入”（王思斌，2011；熊跃根，2006），某种意义上是社服组织进入权力结构或体制的主动方面。
 
    第二，创新社会治理是一种过渡形态。政府对于社服组织是一种含混性态度。社会工作的产生和发展是政府推动的结果。政府向社会组织购买公共服务（POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用（王浦劬、萨拉蒙，2012）。但在中国情境中，这种推动建立在“先观察”的基础之上。在政府购买社会服务中，政府与社服组织的关系按照理想模式应该是一种平等的伙伴关系（刘承水、胡雅芬，2012）。但在实际服务过程中，政府的态度却是既支持又质疑。首先，从支持来说，虽然政府购买公共服务的试点推动了社服组织的发展；但是，又质疑社服组织在社区内的相关服务。萨拉蒙笔下的合作伙伴关系理论不适用于中国的情境（黄晓星、杨杰，2015）。在西方公共服务发展过程中，一方面政府“放权”,另一方面通过指标、职业考试等标准来限定社会工作所谓的专业服务。街头官僚所扮演的中间人角色可能会分离政治家与人们之间的联系，因此损害公共责任和民主（Scott，1997）。然而，在中国创新社会治理的过渡形态中，“放权”的基础是权力维持下的问题解决，一方面强调治理主体的多元化，另一方面又警惕社会组织发展壮大后的非预期风险。强调治理创新的前提在于稳定性的控制，政府采用了新管理主义中的工具主义，加强风险控制。在西方语境下，新管理主义对公共性产生破坏；而在中国语境下，治理创新却在公共性欠缺的情况下提防着公共性的生长。中国不同层次的政府态度也不一致，宏观政策和地方政府政策也不能较好衔接，体现出不同政府部门治理的多重态度。
 
    第三，社会服务领域的治理体制与经济领域不同。在经济领域，治理情境是强风险约束、强激励。但在社会领域，地方政府的治理情境却是强风险和弱激励的不相匹配，因此出现“模糊发包”的治理机制（黄晓春，2015）。在社会治理创新的背景之下，社会服务处于从社区建设到社区多元治理的转型过程中，政府购买服务即社服组织提供社会服务改变了政府主导社区建设的局面。在目前的社会背景之下，我国社会工作参与社会治理的模式是服务型治理，即通过有效地提供社会服务而参与社会治理（王思斌，2015）。社服组织所提供的社会服务与经济领域相比存在以下几个特征：1）社会服务难以被切割分解成不同目标，从而达到发包的目的，故难以通过清晰的指标来界定；2）社会服务绩效难以衡量，各种各样的指标体系也很难获得较高的效度和信度；3）社会服务难以在短时间内发挥作用，其对社区的影响需要在长时间中发现。这就导致不同地方政府对社服组织的评估有着较大的差异，而难以像经济任务那样以发展指标对待。以上特征构成了过渡治理情境的约束性条件，即地方政府对于社会服务领域的含混态度：一方面希望社服组织能够在社会治理创新中发挥重要作用，创造行政“亮点”；另一方面，在维稳因素的影响下，地方政府会对社服组织提供的服务进行监督和控制。
 
    政府购买服务制度促进了社服组织的发展，存在较大的外溢性，但同时呈现出促成和约制两种效应（徐盈艳、黄晓星， 2015）。促成性体现在社会服务购买投入的巨大资源以及政策自主性方面，约制性则体现在各种评估制度以及监控等。在社会治理过程中，社会服务组织的发展受到不同程度的限制。政策的模糊性、技术主义发展思路的盛行，以及行政技术性目标时常主导着社会组织的发展逻辑等原因，导致中国社会组织发展的制度环境长期被锁定在较低水平的技术治理层次（黄晓春，2017）。
 
    因此，在社会服务领域，治理情境与之前学界所分析的大相径庭。社服组织面临的是与体制内不同政府部门之间的关系，前者可能积极嵌入，而后者则可能是吸纳或排斥。在最近若干年的创新社会治理体制中，各地创新举措频出，政府部门虽希望通过职能转移等激发社会活力，但同时以观望的心态注视社服组织的发展动态。社工参与社区治理能够促进社区治理创新，倡导新的治理理念，形成新的治理机制，形成可发展的治理结构和实现社会治理的功能创（王思斌，2014），而这需要进一步从专业化和社服组织的行动来解释。
 
 （二）专业化、自由裁量权与社会服务组织
 
    社工的专业化构成了社服组织应对治理情境的另外一极。不仅社工专业自身对于专业性的强调，政府对于社工或者社服组织的支持，也建基于社工专业化的基础之上。专业的产生和发展并不总是朝向同一个方向的，某个专业的发展也并不全然依赖于另外一个专业。以往的专业化的文献对于社工专业的形成和发展提供了定位。在专业中，有两类核心的属性：其一，由抽象知识构成的基本框架，这些知识要能运用，并且能解决具体的生存问题，而且社会大众认为该专业能够解决问题，并且愿意将解决问题的权力交给该专业；其二，服务的志向，该专业能够提供一系列的服务，并且与其他专业区分开来，这些服务必须能回应案主的需求（Goode,1969）。基于这些核心的质素，专业获得了回应案主需求的自主性，能够自主判断问题的症结存在，以及提供合适的服务，如医生能够针对病人的症状开处方（Goode,1969）那样，这是专业事务的管辖权。针对这两个核心属性，社工专业往往被视为半专业（Toren,1969）。对于社工专业的论述主要从职业的知识技巧、自主性等方面入手。社工知识处在形成、上升和整合过程中，而处于专业主义系统的中间位置，相对于其他职业来说其认可度较低（Toren,1969）。社会工作者对雇主和案主有双重的责任，但其服务却难以回应双重的需求，同时在组织（尤其是科层组织）的压力下也相应地缺少自主性（Toren,1969）。另外，社会工作者经常与其所处的科层结构产生极大的冲突（Scott,1969），难以形成自身专业的管辖权，其所依赖的抽象知识也很难形成较大的排他性权利。
 
    我国社会工作起步较晚，至今保持着行政性和半专业化的运行模式（文军，2016）。但在英美社工专业化的特质被推向极致的现阶段，盲目的专业化即是一种“专业理想主义”，甚至陷入“专业化陷阱”（卫小将，2015）。在我国社工发展过程中，曾出现过“专业化”和“去专业化”两种话语（雷杰，2014），而在实务中更倾向于实用专业主义（雷杰,黄婉怡，2017）。社工发展是社服组织不断与政府部门、其他社会主体相互区分、逐步形成边界的过程（黄晓星、杨杰，2015），但其对于专业事务的管辖权并未完全形成,专业社工嵌入社会服务领域之中（王思斌，2011）。政府对社会管理和社会服务实现了“包揽包办”，专业社工被边缘化、游离于政府工作之外，生存空间狭小（王思斌，2014）。朱健刚、陈安娜（2013）通过一个政府购买个案分析，认为复杂的街区权利关系限制了专业社工深度嵌入社区治理，使得表面光鲜的社会工作在街区权力体系中逐渐式微。在政府购买社会组织服务过程中，社会组织需要面对不同管理层面的要求，进而导致社会工作“选择性服务”的产生（文军，2016）。
 
    同时，社工的发展带着典型的阶段化特征，反映了从行政社会工作向专业社工转变。转型时期的社会背景，行政体制的社工已经无法适应于转型时期的社会需要。社工的发展是在政府部分推动下形成的，社会工作者需要在在政府、工作单位、准政府部门及其委托机构帮助人们解决各种生活和工作中的问题，并管理社会生活的活动（陆素菊，2005）。转型时期的社工表现为行政社工和专业社工并存、行政社工向专业领域的过渡、区域发展不平衡和民间组织发育不良等特征（熊跃根， 2006）。杨薇（2014）通过对一线社工的质性研究，认为国家既直接影响社工专业自主性，也通过职业、组织以及服务使用者来间接影响社会工作职业自主性。
 
    街头官僚理论产生的背景和我国现阶段社工的发展有一定的相似性。西方社会工作的发展经历了“由下至上”的过程，在与政府的关系中也经历了曲折发展的过程。自由裁量权是街头官僚理论的核心概念，由于街头官僚拥有较高的自由裁量权以及来自组织权威的相对自主权，所以他们能够拥有一定的自主选择权，能基于工作环境对自己的工作发展出一系列惯例模式，而这些惯例模式再进一步影响到政策或者服务的实施。西方国家对于作为街头官僚的社会工作者所拥有的自由裁量权的讨论，也在契合时代背景的条件下，有不同的理解。在街头官僚理论发展的三个时期中，可以看到在不同的时代背景下，街头官僚所面对的社会背景会影响社会工作服务，或者说，会影响自由裁量权。与西方社会工作的发展不同，我们的社工发展是在借鉴西方国家社工实践经验中发展而来，作为“舶来品”的社会工作与中国特定的历史背景相互碰撞，产生了社工“本土化”的问题。在“本土化”的过程中，被回应更多的是社工专业性的问题，而忽视了面对环境以及环境背景下我们所能拥有权限之问题的回应。
 
    从社工的专业化来看，我国社会工作的发展在政府的推动与购买服务下有诸多限制，影响了社会服务的专业化发展。社服组织的半专业化也导致他们很难积极有效地回应各种问题。在过渡治理情境和半专业化的共同影响下，社服组织有选择性地提供服务，这涉及到社服组织在规则的范围内对于有限资源的分配以及对于现有规则解释的权利。在以往的社工文献中，自由裁量权是讨论社会工作者专业自主性和选择性服务的研究切入点。芬奇（Finch，1976）指出，官僚主义控制入侵了社工专业自主权，除非进一步消除购买服务过程中的阻碍，社工专业自主性将进一步被官僚主义广泛控制。自由裁量权可以帮助他们解决一些不确定性的工作（Goodsell，1981），同时也能够使得街头官僚不用承担一些不必要的责任（Evans and Harris，2004）。但是，在资源不足的情况下，自由裁量权更多地是在现有规则范围内，如伯恩斯（Burns，2009）对于司法社会工作量刑过程的讨论中，对于街头官僚、职业间关系以及应对机制的分析。2000年以后，随着欧美各国福利改革的推进，街头官僚理论的研究开始在世界范围内传播，这一时期的自由裁量权更多的是一种规则之内的“广泛”的自由裁量权。街头官僚理论产生于管理主义比较温和的年代，而在管理主义盛行的今天，专业主义又在社服组织中获得一定的地位，考虑到专业主义和管理主义交叉盛行，关注专业主义对于社会工作服务的影响，能够在现阶段更好地理解服务，而不是把管理者作为一个平衡点（Evans，2011）。在新公共管理理论架构背景下，社会服务开始盛行以绩效评估和以绩效为导向的合同外包的新型策略，强调对于街头官僚的间接控制和激励。
 
    本文所论述的社服组织的自由裁量权，是在政府购买社会服务的背景下，在政府所赋予的服务权利的前提下，决定社会服务的开展以及服务对象的选择。社服组织和社会工作者的自由裁量权，受到政府部门和自身专业性的影响。自由裁量权在运用形式上存在着积极运用与消极运用两种方式。在对社会工作者的分析过程中，越来越多的研究者,开始突破传统的街头官僚只重点关注组织内部决策过程的研究，而是将街头官僚自由裁量权的运用置于一个立体的关系网络之中来考量。如尼尔森（Nielsen，2006）对传统的街头官僚研究的解释模型提出质疑，认为在街头官僚与委托人（购买方）的多种关系之下应该有多种可能，街头官僚的利益与委托人的利益的一致或者背离，都会在外部环境的影响下导致街头官僚出现积极、消极、被迫、不受约束等行为模式；伊文思（Evans，2011）则认为李普斯基缺乏对于专业性的关注；街头官僚理论特别是自由裁量权在专业实践中仍然有重要的作用（Ellis ，2007）。消极运用主要表现为街头官僚出于减轻自身的工作压力和维护自身的安全等因素的考虑，会将自己的关注点更多地放在一些可以按部就班处理以及能够成功处理且能获得更多关注的服务上，而忽视那些可能不符合某些服务的要求但却有特殊需求的服务对象。自由裁量权的消极运用主要是在面对资源不足的情况下的一种求得自身生存的应变之道，在街头官僚理论初创时期，学者对它的研究主要集中在基于自由裁量权发展而来的惯例模式上（Lipsky，1980）。受到管理主义的影响，社工成为有限资源的供给者，他们不得不利用有限的资源来求得自身的生存和发展而更多地发挥消极作用（Scott，1997；Harris，1998）。正如布罗德金（Brodkin，2008）指出，这种新型策略可能对产生出执行官僚富有责任的美好幻想，但是却忽视了量化指标并不能显示其具体实践的全部内容，甚至有可能会产生破坏作用——编造数字。在管理主义影响之下，社会工作的自由裁量权受到限定，但自由裁量权仍然发挥着重要的作用，如不确定工作的解决以及不必要责任的避免（Evans and Harris，2004）。这种作用不仅能够求得自身生存，也能够在服务过程中发挥积极作用。积极运用则是指在街头官僚在运用过程中，根据服务对象的具体情况以及特殊需求而做出相应的决策与服务，在与服务对象的互动和服务过程中超出了组织所规定的精力和要求。街头官僚能够利用自身的自由裁量权解决在管理向治理转型过程中的工作困境问题（Durose，2007）。
 
    在过渡治理情境中，中国社服组织和社会工作者的自由裁量权与西方专业化背景下不同。西方社工发展的过程中，自由裁量权从无到有，从有到被限制，主要的文献探讨集中在对积极的自由裁量权的运用如何增强社工专业自主性和专业程度上。文献对于新管理主义的批评在于其弱化了社会工作者的专业自主性和自由裁量权，而带来了服务的困境。但在中国语境下，社会工作从一开始发展就有新管理主义的影子，社服组织的服务受制于不同层级政府的影响。在政府的模糊发包制度的影响之下，地方政府往往会选择规避风险的服务来进行政府购买即“外包”，这就影响到社会服务提供的宏观制度环境。而在内部制度环境方面，社工自身的专业化程度也是影响服务提供的重要因素。
 
 （三）理论回应与解释框架
 
    在不同的治理情境中，由于所面对的环境以及自身专业发展不一样，社服组织和社工所拥有的自由裁量权以及专业化的程度也不尽相同，进而影响到社服组织及社会工作者所提供的服务。
 
    从西方治理理论和社工发展的阶段来看，传统公共行政时期、新管理主义时期、第三方治理分别代表了不同的发展特征。在传统公共行政管理时期，社会工作者以个体的形式参与到公共服务，社会工作者的自由裁量权受到行政力量的限制。但是这个时候社工专业处于行政发展时期，社工不仅受到行政力量的限制而且自身专业化也没有得到很好的发展，社服组织所提供的服务的空间相对较小。第二个阶段，在新自由主义和新管理主义的影响之下，市场化的运作进入公共服务领域，出现政府购买服务，用外包等方式对于公共服务进行购买，以提高公共服务提供效率。在借鉴其他学科知识的基础之上，社工结合专业价值伦理，其专业化发展处于空前发展时期。在这样的背景之下，新管理主义时期的社工出现多领域发展的态势，既有临床取向偏重个案管理的社工实践，也有以社区发展为目标的社工探索。在这样的社会背景之下，社服组织所拥有的积极自由裁量权受到政府以及项目指标的限制，其服务选择空间受到影响。第三方治理是社服组织参与社会治理的理想状态，在拥有自由裁量权以及专业化足够发展的前提下，社服组织拥有一定的行动空间，能够在专业性的影响之下，有序参与到公共服务供给过程，这个时候的社服组织拥有与其他主体平等对话的权力，能够在第三方治理中扮演自己相应的角色。
 
    但当前我国的社会服务处于过渡治理情境中，这种过渡治理情境从传统的公共行政脱胎而出，有可能转向新管理主义，也有可能转向第三方治理。此时社工拥有一定的自由裁量权，但是由于其服务选择受到外部力量的影响，购买方的利益诉求、项目指标的要求以及服务对象的要求都能够影响自由裁量权选择。在家综服务中，自由裁量权变为一种为求得自身生存和发展的规避风险的工具，进而影响到社会工作专业性的发展，消极的自由裁量权获得较大发挥。社会治理创新给了社工或者政府购买社会服务更多的可能性，但是这种转变无经验可循。现阶段，基本上是在往新管理主义发展，但我国的治理情境本身与新管理主义也有一定程度的张力。社服组织缺乏与政府对话的专业能力，只能够对于现实的环境进行妥协，而导致社会服务的困境。为了细致解释社会组织的行动空间及社会服务的困境，笔者于2013-2015年期间对Z市不同街道进行实地研究，访谈对象包括街道办事处书记和主任、居委会主任、家综主任、一线社工及其他组织和居民代表。本文的分析对象主要是其中作为治理情境组成部分的各方主体，如街道办事处、居委会等，和作为专业服务提供者的社服组织，对社服组织的选择性服务进行拓展分析。
 
    过度治理情境、消极的自由裁量权与选择性服务
 
    在创新社会治理的背景中，各项创新举措的迅速铺开，社工专业的发展是处于大跨步状态之中的。尽管如此，快速的扩张和发展还是难以使国内的专业发展跟上西方发达国家的水平，由此却进一步凸显了专业发展的不足。过渡治理情境一方面限制了积极的自由裁量权的运用，另一方面又保留甚至扩张了消极的自由裁量权，社服组织的选择性服务直接导向了社会服务困境的产生。
 
 （一）过渡治理情境：政策试点、属地管理与风险监控
 
    在中国，“试点”是政府部门和企事业单位常用的改革方法。集中和分级的政权导致“试点”成为可能，当一个政策在某地某级产生实际效果之后，才继续采用、推广这一政策（黄宗智，2009）。以各种试点项目、实验区为代表的政策试点，是在我国经济社会转型过程中的一种尝试。“政策试点”能够在一定程度上促进制度创新以及避免因情况不明而导致的改革震荡（heilmann，2008）。
 
    社服组织的发展是试点的产物。在2010年9月至2012年9月，在Z市20个街道进行社区综合服务中心建设试点工作，由政府购买服务方式以及街道间接管理方式两种模式进行试点运营，其中2010年9月—2012年9月为试点阶段，2013年至2015年为推广阶段，2016年至2020年为全面建设阶段。从试点到全面实行，家综的运营方式在不断进行尝试。政府购买社会服务推动了社工在当地的飞速发展，但是，试点存在同质化、不充分性和推广困难等问题，这些问题在家综服务过程中开始出现（刘培伟，2010）。从20家试点复制到171条街道，模式的一致化（“3+2”模式及后面的“3+X”模式）导致问题出现的一致化，活动也具有较强的同质性，如从丝网花小组、广场舞大赛再到各种游园活动等。
 
    试点与属地管理结合在一起，有着不同的风险管理逻辑。我国基层行政管理体制是“属地管理”，实行“条块结合，以   块为主，分级管理”的行政管理体制，属地管理强调对属地内的管理对象按标准和要求进行组织、协调、领导和控制（尹振东，2011）。在与社服组织的互动关系方面，购买方也沿用这种属地管理的逻辑，对于购买服务的地域以及不同购买主体进行限制。激励打包会引发基层政府对于社服组织“属地化”的发展思路（黄晓春，2015），但在家庭综合服务中心的服务购买中，更多地是外部的社服组织通过承接项目的方式进入街道场域，政府部门是购买的主体。地方政府会对社服组织的服务存在观望质疑的态度，而社会服务也会担心地方政府对其服务的限制，这在一定程度上影响社服组织实际开展服务的独立性。地方政府还需考虑家综作为新的组织在社区中可能产生的风险，作为购买方，街道办事处需要掌握服务的方向，以使其符合“公共利益”的要求，并且培养一种多主体共同解决街区问题的文化氛围。这种调整促使家庭综合服务中心更加关注街区需求，关注本土的政治、经济、文化状况，而并非教条主义地照搬作为西方舶来品的社会工作伦理要求。B街社区服务中心（街道主管家综部门）在与家综协调的过程中，要求家综增加新的服务内容——为这些外来人口搭建服务平台，这个内容在原先的合约中是没有的，但家综主任也爽快地答应了，并且以原先企业的资源支持该服务。除了类似的新增服务之外，家综广泛参与到街道常规活动、各种创建和交流活动之中。街道作为购买方，有权力与家综协商调整合约中的服务内容，但大部分的调整却没有体现在文书中，而是以原先街道行政权力的方式下达，科层制权力还是作为组织系统中主体控制政策过程的重要手段而予以行使（黑尧，2004）。通过服务内容调整，街道办事处促使家庭综合服务中心的服务更加契合自身的需求，或者契合街区的需求。这是一种风险调控和控制的逻辑。在政策执行的过程中，社会服务呈现出较强烈的新管理主义色彩，希望通过严苛的数量计算避免政策失败。通过服务数量和质量的计算和把握，社会服务外包强调效率；通过对内容的掌控，街道办事处强调风险的控制；政府行为处于不断的游移和计算之中。
 
    在扶贫等经济领域的治理中，由于治理任务激增和资源不足，以及严苛的行政目标考核，地方政府面临的往往是外部环境风险和社会不稳定的强风险约束（吕方，2013）。社会服务领域不可能有直接及严格的产出体现，也就难以对地方政府实现严苛的行政目标考核。但对于税收转移的财政支出的交待却是必要的，街道办事处结合街道内部要求，希望将新设立的家庭综合服务中心控制在可把控的范围之内，这导致了处于张力的治理情境特征。在2011年至2016年间，评估的制度也不断地调整及变化，导致了社服组织难以适从，这也是过渡治理情境的突出表现。在过渡治理情境中，政府需要改变原先的决策方式，但其目标带有一定程度的不确定性，风险和失败都不可避免。在服务过程中，社服组织和社会工作者也处于半专业化的处境中。
 
  （二）社会服务处境的被动性：社会工作的半专业化处境
 
    在我国社工发展过程中，社工教育发展早于实际社会工作服务。在实际社会服务过程中，虽然有社工知识构成中的基本框架，包括社会学、心理学、管理学等不同学科的知识。但是，专业知识却并未能够很好的解决实际问题，甚至专业知识和社会服务是完全脱节的两个不同构成。在实际服务中，也有社会工作者曾表示，专业方法更多地只是存在于文书之中。
 
    其实家综很怕理论派，因为他们没有做过实务。他们不理解，觉得书本上的东西很难去实施，我看书中（社工资格考试用书）提到“社工要指导居委”，还要管居委会，我看到这句话的时候觉得好搞笑，因为不太可能。实际上是和书本不一样的。（2015-12-16 Z市Y区S街家综G主任）
 
    首先，就服务志向而言，社工服务的专业性在实际服务中难以被认同。服务的志向是指专业所提供的服务能够与其他专业区分开来，继而回应到服务对象的需求，服务志向主要是指专业所拥有的专业自主性。从社服组织及社会工作者所提供的专业服务与其他专业的区分度来看，社工的专业性在实际服务中很难体现出来。社服组织举办活动赢得了街道和居委会的一致好评。如Y区S街道F主任就表示，家综活动的开展能够减轻街道的工作任务，而且活动能够吸引很多老年人去参加，能够丰富老年人的生活。但社工的专业性并不应该只通过活动得到展现（2015-6-4 X区R街道家综X主任访谈记录）。个案、小组和社区工作是社工专业的三大专业方法，但在现阶段，三大方法在社会服务层面更多是流于形式的“指标式应付”：个案工作在目前强调“陪伴与资源链接”，但怎么陪伴以及陪伴中问题的解决却并未能够和理论知识很好的结合。在X街，迫于个案指标的压力，入职一年以上的社工都有个案指标，但只能以资源链接为主。小组工作则是更多强调一群人在一起玩游戏、做手工、跳广场舞、学英语，虽然有些社服组织强调专业小组和兴趣小组的区分，但是不论是兴趣小组还是专业小组，小组动力的形成和理论方法的结合在小组工作中却未能体现（Z区H街道家综Z社工）。作为实习生的H在社工的指导下独立开展预防失智症的小组，但是从第一节开始，小组却沦为小型的“社会活动”，其向社工请教的时候，社工表示这其实是一种常态，关键在文书中要把小组动力体现出来（205-8-20 Z区H家综实习生H）。社区工作在社区层面更是沦为社区活动，每逢中秋国庆毕然会举办各种庆祝活动，而算作社区活动的指标，而社区工作所强调的动员和组织能力以及社区公共问题的解决则鲜少体现。
 
    其次，是从专业自主性来说，在实际服务过程中，由于组织自身的压力以及所掌握的有限资源，社服组织及社会工作者在回应服务对象需求方面也困难重重，难以形成自身的管辖权。在政府购买社工服务的社会背景之下，社会工作者所掌握的资源其实相对较少，而这些有限的资源却难以回应大不断扩大的社会需求。如在Z区H街道的访谈过程中，社工表示自己在工作过程中常常充满了无力感，对于某些有需求的个案，如外来工儿童的读书问题等，自己是没有办法得到解决的（2015-8-25 Z区H家综青少年领域社工Y）。其次是在与政府互动的关系方面，由于政府购买社工服务的购买关系，以及现阶段的过渡性的治理情境导致社服组织在与政府互动关系方面处于被动地位。家综社工在对于某些社区问题的解决过程中，往往需要看街道的态度进行。如H街道面对小区缺乏物业，自组织被解散，小区垃圾无人清扫的情况下，需要问及街道的态度然后再决定是否进行介入（2015-7-17 Z区H家综L实习生实习日志）。
 
    专业知识在解决问题中运用的不足以及社工专业服务志向中专业自主性在受到自身资源以及与政府的互动关系等方 面因素的限制导致社服组织及社会工作者在现阶段的社会服务过程中处于半专业化的境地，而这种半专业化的境地也影响自由裁量权在实际服务工作的运用以及社服组织以及社会工作者的行动选择。
 
   （三）自由裁量权的消极运用：社会服务的“活动化”和“指标化”
 
    自由裁量权在社工服务中的实践，受到复杂的政治和组织环境相互作用的影响，在这样的制度背景之下，社会工作者的行动意愿自然受到极大的限制（Brodkin，1997）。按照街头官僚理论的论述，由于自由裁量权以及街头官僚所面对的社会环境的变化，自由裁量权对于街头官僚实际服务的作用也经历了从“消极运用”为主到“积极运用”不断凸显的发展历程。李浦斯基（Lipsky，1980）对于街头官僚的研究主要集中于自由裁量权对于在规避风险之下发展而来的应对策略，如排队。在街头官僚理论的发展中，对其作用的研究逐渐发展到对于其“积极作用”以及其策略的相关研究。在家综服务过程中，由于所面对的外部环境和自身专业性等的影响，自由裁量权对于我国社工服务而言，仍然是以“消极作用”为主，但是，在实际服务中，特别是在对专业性的反思过程中，自由裁量权的“积极作用”也在不断凸显。消极运用主要表现为街头官僚为了减轻自身的工作压力和维护自身的安全等因素的考虑，会将自己的关注点更多地放在一些可以按部就班处理以及能够成功处理或者获得更多关注的服务上，而忽视那些可能不符合某些服务的要求，但却有特殊需求的服务对象。在社会服务过程中，社会工作者在面对过渡性的社会治理情境以及半专业化的社工服务现状时对于自由裁量权的运用也是以消极运用为主，而自由裁量权的消极运用也影响了社会服务的提供。街头官僚为了生存而利用自由裁量权，选择的是有利于自身发展的服务，而对于社服组织而言，规避风险成了自由裁量权运用的一个主要目的。在面对第三方购买服务以及专业能力尚未完全体现的背景下，社服组织不得不利用自由裁量权寻求自保。Z区H家综督导就曾表示，不论如何，我们都不能够碰触街道的底线，特别是一些维权活动，社工最好不要参与（2015-9-29 Z区H家综督导Y访谈记录）。可见，社服组织对社会组织领域的强风险约束情境采取了自保策略，进行“弱风险”处理。同样，Y街道家综Z主任也表示，在对于五类车的排查清理中，社工保持一个中立的态度，虽然会被邀请去进行介入，但是社工往往只是承接一些宣传活动，做一些社区倡导（2015-10-30 H区D家综Y主任）。